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全面推動地方性法規 進入執法 融入司法 列入普法

發布時間:2018-09-17 來源:

    “法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施”。這是習近平總書記關于人民代表大會制度重要論述中反復強調的一個基本觀點。地方性法規是中國特色社會主義法律體系中不可或缺的基礎部分,2016年1月1日,荊州市人大及其常委會正式行使地方立法權。在省人大常委會的有力指導和市委的正確領導下,克服為立法而立法的傾向,不辱使命,蹄疾步穩,一手抓立法質量、一手抓法規實施,積極探索推動地方性法規進入執法、融入司法、列入普法的“三入”工作機制,成效初顯。

    一、突出精準立法,筑牢“三入”工作支撐點

    賦予設區的市地方立法權是黨中央、全國人大作出的重大戰略決策,也是修改后的立法法的新規定。此舉為設區的市完善人大工作職能,依法履職盡責,加強城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護工作,促推經濟社會全面、科學、協調發展提供了重要支撐。充分發揮地方立法的引領和保障作用,必須高質量立法、立高質量的法。為此,我們力求在不抵觸、有特色、好操作、少重復的前提下,做到在立法數量上堅持少而精。以2年立3部的頻次進行立法,行使地方立法權2年8個月,共出臺地方性法規3部,另表決通過并報省人大常委會待批1部。在項目選擇上堅持小而實。法規項目一般切口都很小,常以一城(荊州古城)、一湖(長湖)為立法對象,并在注重管用、實用、好用。在進度時序上堅持質為先。為了科學制定湖北省市州首部“一湖一法”的《荊州市長湖保護條例》,我們以進度服從質量,調整立法計劃,表決時間推遲半年,并由原定的二審一表決變為三審后表決。由于在立法中精益求精,本市已經實施的3部法規總體質量良好。2017年9月6日,在第23次全國地方立法工作座談會上,時任中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江,肯定了全國新賦予立法權的設區的市出臺的6部地方性法規,《荊州古城保護條例》位居第一。

    二、突出立法評估,找準“三入”工作切入點

    2017年底,我們委托長江大學法學院對本市已經出臺的地方性法規進行了立法后評估。評估發現,盡管我們在立法中做了許多宣傳工作,但是,不僅市民對這些法規知之甚少,就是相當一部分行政執法人員、司法人員也只知其一不知其二,對法規內容不甚了了,至于進入行政執法辦案程序和司法適用更是為零。我們感到這種狀況或許在立法遲、法規少的荊州沒有說服力,便把視野投向了全國,利用互聯網等手段進行大數據分析,結果令人吃驚不小:全國一些有30多年立法經歷的省會市、經濟特區市、較大的市在地方性法規的實施上也很不樂觀,突出地表現在行政執法、普法宣傳尤其是司法適用上很難尋覓到地方性法規的蹤跡,實用性的法規進入行政執法程序的不到20%、司法適用的更是不到5%。而且此類現象絕非一城一地,其具有普遍性、長期性、習慣性。行政執法和司法判案的依據基本上是法律和行政法規、部門規章及司法解釋,地方性法規遠遠沒有得到應有的地位。上述問題的出現,既有部分地方性法規質量不高、特色不顯、針對性不強的原因;也有執法、司法人員對地方性法規缺乏認知,其法規的配套制度措施不完善、不健全的因素;還有對地方性法規的宣傳普及不到位,人大自身的監督作用沒有充分發揮等原因。

    立法后評估的結果,無疑給我們服了一副清醒劑。市委和市人大常委會黨組認真討論后認為,地方性法規如果不能得到正確有效實施,不僅浪費立法資源,導致大量法規成為一堆廢紙,而且會產生很大的負效應。地方立法僅僅針對問題、保證法規質量還遠遠不夠,通過推動法規的實施真正解決問題才是目的。

    三、突出綜合施策,抓實“三入”工作著力點

    找到問題和原因后,如何破解地方性法規實施的難題?這既是個實踐問題,也是個理論問題。市人大常委會組織廣泛深入的研究論證,開展“推進地方性法規實施”征文,舉辦該專題學術論壇,并將此確定為理論研究課題。省人大常委會也十分重視這項研究工作,將其確定為全省重點課題,派員專門來荊指導。研究成果很快轉化為工作成果。以此為基礎,市人大常委會提出了推動地方性法規“三入”的目標,并審議通過了《關于全面推動地方性法規進入執法融入司法列入普法工作的決定》,首開設區的市出臺專門決定推動地方性法規實施之先河。

    首先,市委重視抓“三入”。黨委領導,人大推動,“一府一委兩院”實施,全社會參與的地方性法規實施格局在實踐中得到構建。市委將推動“三入”工作確定為全市改革項目,并將其納入法治荊州建設重要內容,明確責任清單。前后兩任市委書記分別帶領市人大常委會組成人員對《荊州古城保護條例》、《荊州市文明行為促進條例》實施情況進行執法檢查,解決古城保護的體制問題。新任市委書記上任僅20天就主持召開荊州古城人口及功能疏散工作座談會,會議以《荊州古城保護條例》規定的古城人口控制標準為依據,對古城人口及功能疏散工作進行全面部署。

    第二,人大推動抓“三入”。市人大常委會將推動“三入”作為監督工作的重要舉措,在本市每部地方性法規公布時,都專門印發貫徹該部法規的實施方案,進一步確定法規“三入”的責任制、時間表、路線圖。改變以往年度只制定“一要點兩計劃”的做法,首次印發《2018年荊州市推動地方性法規實施工作計劃》,將實施任務具體化、項目化、系統化。確定市中級法院、市檢察院和公安、水利、環保、城管、住建、文旅、司法行政等部門和荊州區為推進“三入”工作試點,督促試點單位出臺“三入”工作的具體意見和實施辦法。常委會在法治政府建設視察、推進依法行政工作檢查中都把“三入”作為重點;還聽取審議了市政府關于實施《荊州古城保護條例》情況的報告。此外,常委會還將原冠有“立法”字樣的立法顧問組、立法研究會和地方立法研究中心一律表述為“立法與實施”,其目的就是要增加法規實施的權重。

    第三,實管善管抓“三入”。明確市縣兩級“一府一委兩院”是地方性法規“三入”的主體,實施“三入”工作是上述機關法定職責。市政府將“三入”納入法治政府建設和依法行政工作的重要考核指標;通過試點帶動,政府各部門及司法機關分解落實地方性法規相關條款,推出具體措施,完善工作機制,進行學習培訓。

    第四,營造氛圍抓“三入”。在全面實行誰執法誰普法責任制的基礎上,積極探索誰司法誰普法、誰主管誰普法責任制。依照市人大常委會的決定,常委會法工委與市普法辦印發《關于在全市深入學習宣傳地方性法規的通知》,積極宣傳普及地方性法規,實現了“七五”普法規劃和年度計劃有內容、中心學習組學習有專題、法律法規“六進”活動有節目。“三入”工作成為全市“七五”普法中期檢查的重中之重;有關單位、基層組織利用各種陣地宣傳地方性法規;市內主要媒體設專欄、辟專刊、推專版進行宣傳;市委宣傳部、市普法辦每次組織的法制宣傳活動都有地方性法規的內容,為了宣傳《荊州市文明行為促進條例》,監利縣花鼓劇團還專門制作了小品《錯怪》。通過豐富多彩、喜聞樂見的宣傳形式,有針對性開展地方性法規的宣傳教育。

    四、突出法規實效,培育“三入”工作生長點

    荊州開展推動地方性法規“三入”工作僅半年多的時間,就已經出現了令人可喜的現象。

    首先,共識開始形成。一是開始形成地方性法規也是法的共識。干部群眾尤其是執法、司法人員認識到地方性法規無論在總體數量還是在實際功能上,都確定了其獨特的地位,只有當地方性法規具備了一定的質和量,才能構成門類齊全、內部和諧的中國特色社會主義法律體系。那種認為地方性法規與紅頭文件差不多的思想情緒得到清除。二是開始形成地方性法規的生命力同樣在于實施的共識。為解決本地區事務進行創造性、自主性立法產生的地方性法規,一些尚不具備條件制定全國性法律的,可以先通過制定地方性法規來探索、積累經驗。基礎不牢、地動山搖。如果沒有地方性法規,法律的生命力和權威也會大打折扣。三是開始形成不僅要注重立法質量更要重視法規實施的共識。大家認為荊州在行使立法權不久的時候,就認真研究、強力推進地方性法規的實施,必定能夠有效破解地方性法規實施難的瓶頸,真正讓其“活”起來、“立”起來、“硬”起來。

    其二,工作開始落地。在行政執法、民事和行政案件審理裁定、法律監督、公益訴訟等方面,行政機關和司法機關已作好開始引用、適用并全面執行地方性法規的準備。對于需要制定與地方性法規相配套的政府規章和其他規范性文件的,實施機關也在著手制定,以打通地方性法規落地的“最后一百米”。

    其三,成效開始顯現。推動地方性法規“三入”工作已從口號逐步變為現實,在本市創建全國文明城市過程中注重運用地方性法規,在志愿者服務,文明勸導,公共場所禁煙和禁發小廣告,養犬管理及規范亂停亂放、隨意擺攤設點等已成為依法管理城市的重要手段。有關部門已處理違反地方性法規規定的人和事共計106人次,處罰9人次。今年5月,有公民得知原荊州賓館改造時,建筑方未按《荊州古城保護條例》規定執行,立即向市人大常委會法工委和城管、規劃部門舉報,得到依法及時制止,有關部門給予當事單位相應處罰。

    荊州推動“三入”工作雖然才剛起步,但已引起央媒的關注。法制日報記者慕名來荊采訪,7月17日,該報在第1、8版大篇幅地報道了這項工作。

    天下之事不難于立法,而難于法之必行。推動地方性法規“三入”工作任重道遠。我們決心持之以恒、久久為功,以百折不撓的精神,敢于擔當的作為,真正實現立法與實施的高度統一。


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