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新農村建設中扶貧領域農村基層干部職務犯罪探析

發布時間:2018-10-11 來源:

    十八大以來,中央反腐的原則是“老虎蒼蠅一起打”, “打老虎”的同時,也對“蒼蠅”加大了打擊力度。2015年,最高檢部署開展為期兩年的集中懲治和預防惠農扶貧領域職務犯罪工作,重點圍剿農村“蒼蠅”。同年7月,中紀委網站通報群眾身邊“四風”和腐敗問題中曝光的131起案例中,涉及村支部書記、村委會主任的案件就有72起,超過處理總數的一半。立足于新農村建設的需要,國家不斷加大對農村的投入,松滋農村發展日新月異。但與此同時,扶貧領域的農村基層干部職務犯罪呈高發態勢,已經成為職務犯罪中不可忽略的組成部分。“十三五”期間,國家繼續加大對農村發展的扶持力度,而農村基層干部職務犯罪無疑是新農村建設過程中的一大阻礙,故加強對農村基層干部職務犯罪預防工作顯得十分重要。

    一、農村基層干部職務犯罪基本情況

    (一)基本情況

    2014至2017年,松滋市人民檢察院共查辦涉農和扶貧領域職務犯罪26人。查辦農村基層干部職務犯罪18人,占同期立案查辦職務犯罪總人數的兩成以上。2014年共查辦農村基層干部職務犯罪5人,占總查辦人數的19.2%。2015年共查辦農村基層干部職務犯罪4人,占總查辦人數的19%,其中新農村建設、惠農資金管理等涉農領域3人。2016年共查辦農村基層干部職務犯罪4人,占總查辦人數的14%。2017年共查辦農村基層干部職務犯罪5人,占總查辦人數的19.2%。

    (二)主要特征

    1.罪名相對集中,作案手段多樣化。據統計,在2014年至 2017年查辦的農村基層干部職務犯罪案件18人中,涉嫌貪污犯罪11人,占比 61%;涉嫌賄賂犯罪5人,占比 27.8%;挪用公款 2人,占比11%。在查辦案件的過程中發現,貪污、挪用案件行為人多采用虛報賬目、虛增數量、收入不入賬等弄虛作假的手段騙取資金。例如,2016年,洈水鎮金花垱村吳某等4人,利用職務之便,采取多種手段套取、騙取、侵吞多項國家專項資金共同貪污,其中包括:(1)采取虛開發票、偽造合同的方式套取移民后扶項目資金;(2)采取訂立虛假合同的方式套取“一事一議”獎補資金、籌勞折資項目資金;(3)趁村級換屆之機,共同私分、侵吞村集體資金;(4)采取虛開發票、偽造工資名單、虛報冒領的方式套取“綠滿荊楚”項目資金。

    2.涉案面廣,重點涉案領域突出。從本地區近年來查處的涉農職務犯罪案件來看,主要發生在農村基礎設施建設、通村公路修建、國家補貼資金方面。2016年洈水鎮金花垱村貪污案件中,就是利用管理的職務便利,套取、騙取、侵吞國家移民后扶資金、“綠滿荊楚”項目資金,共同貪污74483元。2015年,南海鎮五朝門村黨支部書記,利用自己在該村管理上的職務便利,多次收受村部建設工程承建方行賄,受賄數額達135000元。2016年,涴市鎮雙潭村村支部書記、主任,利用職務便利,收受通村公路建設工程工頭行賄2萬元。在村村通公路修建過程中,涴市鎮村干部二人利用職務便利,共同貪污5.4萬元、收受工程承包商賄賂4.1萬元。

    3.共同犯罪頻發,窩案串案增多。涉案人員為獲得利益,多利用職務上的便利相互勾結、共同作案。以村支書、村主任、村財經主任串通作案尤為突出。大家習慣性地認為農村基層干部“位低權小”,所以相關部門的重視度也比較低,但是隨著社會主義新農村建設的深入推進等國家對新農村的投入加大,村干部經手資金日益增多,而這些人員往往是一人包攬村務,大量資金經手,隨之而來就會引發職務犯罪。涴市鎮成某、張某共同貪污、受賄案中,二人相互勾結、利用各自職權分工合作,在村村通公路修建過程中貪污專項資金、收受包工頭賄賂。今年查處的斯家場趕子幽村貪污案中,村兩屆班子中有5人涉案,2人構成犯罪。總體來看,農村基層干部涉農職務犯罪的作案形式呈現出窩案、串案頻發趨勢,共同犯罪增多。

    二、農村基層干部職務犯罪頻發的原因

    (一)農村事務繁雜,資金無保障

    鄉鎮、村事務繁雜,所需資金遠遠大于國家財政撥款,公用資金不足,鄉鎮往往通過項目套取國家經費,村干部效仿,上梁不正下梁歪,導致村干部想方設法在外爭取項目“跑錢”,進而套取遠高于項目成本的資金,以彌補爭取項目過程中的支出和政務開支;同時,“跑來”的錢也存在管理混亂的問題,套取的錢大部分不能正規入賬,進而出現賬外監管缺位,問題頻出。

    (二)法律制度不完善,打擊力度不強

    受賄罪作為基層干部頻發的職務犯罪,現行刑法對于受賄罪的有關規定明顯滯后,亟待完善。2000年全國人大常委會發布的《關于(中華人民共和國刑法)第九十三條第二款的解釋》將農村基層組織干部職務犯罪行為正式納入刑法調整的范圍,而且作出具體規定,但仍存在一些不足。該《解釋》只是規定了七個工作領域,范圍相對來說比較窄,無法完全囊括農村基層干部涉農職務犯罪的全部領域,使得農村基層干部在該七個工作領域之外,利用職務之便,索取或非法收受他人財物的行為不能被檢察機關依法追究相應刑事責任,而公安機關對農村基層干部涉及的非國家工作人員職務犯罪又涉及甚少,監督不夠,一個主體的職務犯罪行為劃分為檢察、公安兩個部門管轄,于監督、打擊帶來了障礙。

    (三)財務管理不健全,“村賬鎮管”執行不嚴

    新農村建設涉及到諸多行業和領域,中央和各級地方先后出臺了眾多政策措施,并投入了大量的惠農支農資金,然而相應的農村財務規范化、制度化管理卻未能跟上。在相當多的涉農職務犯罪案件中,涉案農村基層干部正是利用了財務管理制度的漏洞而實施犯罪行為,農村財務管理制度的不健全,已成為引發基層農村干部涉農職務犯罪重要誘因。主要表現為“村賬鎮管”機制執行不嚴,現在從形式上都執行了對村賬鎮管,但鎮財管所對村級會計賬的管理也存在一些問題:一是監督脫節,很多都停留在一個記賬員的水平,對收支的真實性缺乏核對監查;二是對賬不及時,造成村級大量收支在賬外運行,問題不能及時發現,甚至被掩蓋;三是匯賬記錄過于簡單籠統,賬目不能清晰反映收支狀況,使本應從賬上反映的問題沒有反映出來。

    (四)責任制度有缺陷,監督機制不完善

    村級財務上是書記一支筆,書記掌握決定權,財經主任是報賬員,收支都要經其手,除此二人外,其他監督往往落實不到位:一是村級財務公開不及時,虛實情況村民難以發現、辨別;二是一些國家補貼或村級收入未公開,成為村干部弄虛作假的自留地,他人無法監督;三是村級收入不入賬,虛報項目支出套取資金,形成賬外小金庫,成為村干部貪污、違紀亂支亂補的溫床;四是鄉鎮財管所對村財務管而不嚴,責任制度有缺陷,過錯追究不到位。同時,監管不力的現象也突出,對口上級主管部門監管不力,監督工作更多的是流于形式,對村級行政管理常處于一種“睜一只眼、閉一只眼”的狀態。更有案例表明村干部同上級政府領導串通一氣,同流合污,通過村干部“上交”好處費等形式,對農村基層干部職務犯罪包庇縱容。

    (五)人員素質不高,法律意識淡薄

    從農村干部選舉層面來講,一些地方由于缺少必要的引導和監督,致使一些法制觀念淡薄、素質低的人員被選舉到村基層組織崗位上,埋下了發生職務犯罪問題的隱患。一些村干部本身對政策的邊界和法律的底線認識模糊,不能及時認識到自己的

    行為已經觸犯法律;還有的村干部,雖然知法、懂法,但自身素質差,拜金主義、享樂主義、封建特權思想嚴重,私欲膨脹,思想上認為“你給我好處我給你辦事”,故意混淆貪污賄賂和人情往來的界限,變著法往自己腰包里撈錢。

    三、農村基層干部職務犯罪防范對策

    對農村基層干部職務犯罪的預防,必須采取多管齊下的措施和手段。在社會主義新農村建設的大背景下,應從經濟建設、機制建設、法治建設及刑法對策四個方面來防范農村基層職務犯罪。

    (一)加大扶持力度,加強經濟建設

    農村經濟發展普遍落后于城市,國家對農村發展應給予大力的政策和資金支持,在國家支持下,農村也要積極尋找適合自身發展的道路,加強經濟建設,提高農村經濟發展水平,以經濟發展推動社會文明的進步,降低職務犯罪案件發生率。從個人方面來說,農村基層干部的正常收入增加了,生活水平提高了,自然也就不會以觸犯法律為代價來實施犯罪行為撈取好處。

    (二)加強組織建設,完善管理和監督機制

    1.完善村級財務管理機制。要建立健全農村財務管理制度,實行收支兩條線,真正做到村務公開。建立村務檔案,應當真實、準確、完整、規范。村委人員要認真履行財務手續和執行財務制度,堵塞財務管理漏洞。設置村務公開欄,向村民定期公開財務收支情況、重大項目建設等內容。定期培訓財務人員,提高財務人員工作水平和自身素質,確保賬務做到明晰。

    2.構建有效可行的監督機制。建立以村民為基礎的內部監督機制,定期進行村務公開,重大村務活動應當有村民代表參與。建立起由村民推選產生的村民監督小組,對村務決策、村務公開和農村基層組織工作人員廉潔性進行監督。提高村民參與村中事務的積極主動性,充分發揮自我管理、自我教育、自我服務。健全鄉鎮政府部門外部監督,明確鄉鎮政府對村委會監督職責。加強與農村基層組織工作人員對話,對重大事項進行全程跟蹤,定期審計村務賬務,走訪鄉村深入實踐。鄉鎮政府加強自我反腐敗教育,對監督事項、監督行為、監督機制進行明確規范,防止鄉鎮政府以監督為名干涉村民自治。

    3.加強基層黨組織建設。充分發揮基層黨組織對農村建設的基礎性作用,加強對村委人員的教育和管理。要完善村官選拔制度,嚴格對村委人員的管理,提高擔任村干部的任職資格和任職條件。提高農村基層干部社會福利待遇,建立激勵機制,綜合考量其政績及自身素質等各方面因素,采取獎金等多種方式進行獎勵,使基層干部工作落到實處,使優秀人才真正參與到基層建設,建立一支具有較高素質的農村基層工作人員隊伍。

    (三)加強普法教育,打造陽光基層

    1.培育法治意識和民主觀念。對于基層干部,要深入普法,著重解決封建特權、貪圖享樂等腐朽落后思想,為其建立起為群眾謀福利、全心全意為村民服務的意識。開展警示教育,通過對身邊職務犯罪人員的行為進行剖析,使廣大基層干部汲取教訓,提高其知法、懂法、守法的意識,增強抵御誘惑的能力。對于廣大村民,要增強民主意識,讓其真正參與到民主選舉、民主監督、民主管理、民主決策;運用多種形式進行法律宣傳,增強法制觀念的培養和防范意識的構架,當遇到侵犯自身權利的事情時,能夠用法律手段維護自己權利,做到敢發聲,能發聲,正確發聲。

    2.構建“村村通”下的“陽光基層”。在大信息時代下,信息網絡已經成為公民與政府對話的重要平臺。隨著社會主義新農村建設項目的推進,農村經濟的發展以及農民文化水平的提高,村鎮網絡普及化,實現“村村通”,使各種便民利民信息在第一時間通過廣播、電視、網絡傳遞到每家每戶,對于國家補助項目資金情況、村內賬目的收支情況等信息實現實時了解監督,讓鄉村級的“陽光政府”成為可能,讓基層職務犯罪無所遁形。

    (四)完善立法細則,發揮司法能動

    雖然《刑法修正案(九)》出臺后,修改了貪污受賄犯罪的定罪量刑標準,但隨著錢權交易、權權交易形式的多樣化,罪名上無法涵蓋所有的職務犯罪類型,而且基層職務犯罪具有涉案面廣、發現難、取證難等特點,建議正在制定的《中華人民共和國反腐敗法》應單獨一章規定農村基層組織工作人員職務犯罪,細化相關規定。當然,司法也應具有能動性,例如,《刑法修正案(九)》刪除了對貪污犯罪的具體量刑數額,改為“數額 + 情節”,并同時考慮犯罪嫌疑人的認罪態度,極大地提高了司法審判的能動性。能動司法使得受賄罪與瀆職罪被定罪的可能性、刑罰嚴厲性都大大提升,整個過程的預期刑罰成本升高,受賄的犯罪收益降低,刑法對策就對犯罪產生了“抑制”作用,從而為防腐敗提供助力。

     


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